大數(shù)據(jù)時代政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法研究

陳尚龍 中國政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生

尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位老師：大家好!

????????非常感謝組委會給我這次寶貴的發(fā)言機(jī)會，希望藉著參加青年論壇之機(jī)向大家報告一個可能比我還年輕得多的問題。下面，我就大數(shù)據(jù)時代政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的問題向各位報告。首先是選題。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是隨著大數(shù)據(jù)時代來臨而出現(xiàn)的新事物。2014年兩會，“大數(shù)據(jù)”首次寫入《政府工作報告》;時隔一年，總理在2015年兩會上提出“政府掌握的數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開”，這是我國政府第一次就政府?dāng)?shù)據(jù)開放公開表態(tài)。同年8月，國務(wù)院公布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，這是關(guān)于大數(shù)據(jù)發(fā)展的首個國家頂層設(shè)計政策文件，其中將政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享列為第一項主要任務(wù)，并要求積極研究、盡快形成政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度。

　　在國家政策的支持和引導(dǎo)下，無論是中央、還是地方，都展開了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的探索，北京、上海、貴州、浙江、武漢、青島、無錫、湛江等不少省市政府已經(jīng)開通了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，向社會、企業(yè)、公眾提供相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)?？梢哉f，數(shù)據(jù)開放已經(jīng)由最初的一個信息技術(shù)概念成為了大數(shù)據(jù)時代一項新的政府活動。那么，政府?dāng)?shù)據(jù)開放到底是什么性質(zhì)的政府行為，其內(nèi)涵和理念是什么、與政府信息公開是什么關(guān)系、需要什么法制支撐、現(xiàn)有的制度規(guī)范能否涵括、如何實現(xiàn)法治化、數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全的界限等等一系列問題，已經(jīng)成為政府在大數(shù)據(jù)時代面臨的新挑戰(zhàn)和理論界面臨的新課題。這是選題的出發(fā)點。

　　接著介紹論文的主要觀點。對于一個由新技術(shù)變革所帶來的政府新活動，從規(guī)范的角度進(jìn)行認(rèn)識是有必要的。政府?dāng)?shù)據(jù)開放，顧名思義，就是把政府的數(shù)據(jù)向社會公眾開放，供社會公眾使用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放包含著一些基本要素，包括：公共性，原始性，非歧視性，可自由獲取，可重復(fù)使用，具備一定格式，這些要素深刻反映了“開放”、“共享”、“安全”、“使用增值”等核心理念。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律屬性體現(xiàn)為公共性、義務(wù)性、規(guī)范性和正當(dāng)?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)。

　　厘清政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系，是推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的重要前提。在國辦公布的《2015年政府信息公開工作要點》中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放被納入到政府信息公開工作的范圍;但是，國家工商總局為了便于企業(yè)名稱核準(zhǔn)和變更向社會開放企業(yè)名稱數(shù)據(jù)庫;交通部門將交通大數(shù)據(jù)實時開放，供社會開發(fā)利用，服務(wù)公眾出行選擇。這些例子讓我們感覺到，政府?dāng)?shù)據(jù)開放和信息公開并非完全是一回事。針對這個問題，論文試圖努力闡述兩者的聯(lián)系與區(qū)別。通過政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與共享，使數(shù)據(jù)得以最大可能獲取與最大化利用，從這個角度看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有政府信息公開立法目的所體現(xiàn)的滿足公眾知情權(quán)、提高政府透明度、加強政府監(jiān)督等價值追求。

　　但是，兩者的區(qū)別在于：在本質(zhì)屬性上，政府信息公開，公開的是經(jīng)過分析加工處理的、具有特定意義的信息;政府?dāng)?shù)據(jù)開放，開放的是原始的、未經(jīng)加工的、具有一定格式、可機(jī)讀的數(shù)據(jù)。在價值理念方面，政府信息公開側(cè)重于將客觀形成的信息公布于眾，是一種結(jié)果的告知和展示，滿足公眾的知情權(quán);政府?dāng)?shù)據(jù)開放側(cè)重于將具有特定格式的原始數(shù)據(jù)向社會開放，側(cè)重于滿足社會公眾對數(shù)據(jù)的使用權(quán)。在理論基礎(chǔ)方面，政府信息公開所體現(xiàn)的是“人民主權(quán)——知情權(quán)——政府信息公開義務(wù)”的邏輯導(dǎo)向;而政府?dāng)?shù)據(jù)開放體現(xiàn)的是“數(shù)據(jù)的公共性——人民對數(shù)據(jù)的所有權(quán)——政府?dāng)?shù)據(jù)開放義務(wù)”的內(nèi)在邏輯。

　　當(dāng)前，盡管我國已經(jīng)提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策框架，也有部分相關(guān)的法律制度，地方政府也在積極開展實踐探索，貴州甚至在相關(guān)立法方面先行先試。但是，目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法仍然存在一些突出問題：一是對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認(rèn)識不足，認(rèn)識不深既包括實務(wù)工作者對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的了解不足，也包括理論研究對這個議題的關(guān)注不夠;二是政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度嚴(yán)重缺位，當(dāng)前國家層面關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法規(guī)范尚屬空白，原有的制度無法涵括政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體、權(quán)利和義務(wù)、開放標(biāo)準(zhǔn)、開放范圍、開放程序、救濟(jì)機(jī)制等關(guān)鍵問題缺乏法律制度規(guī)定，數(shù)據(jù)開放與國家秘密、商業(yè)秘密、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護(hù)之間的界限劃分尚不清晰;三是相關(guān)立法層級低、銜接錯位;四是政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及工信部、網(wǎng)信辦、發(fā)改委、法制辦、公安部以及眾多監(jiān)管部門，立法主體不明確。五是囿于部門利益、行業(yè)利益、本位思想，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法動力不足。

　　最后是立法建議。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)數(shù)據(jù)開放運動方興未艾，政府?dāng)?shù)據(jù)開放逐漸成為時代趨勢。政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為一項重大政府活動創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)按照“堅持在法治下推進(jìn)改革、實現(xiàn)立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)”的要求推進(jìn)。在國家政策的強力推動以及地方政府的積極探索下，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放正在逐步快速推進(jìn)，推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度建設(shè)迫在眉睫。為加快我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法，建議：第一，要站在大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略實施的高度認(rèn)識政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法。政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法是規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動、保障數(shù)據(jù)安全的重要前提，也是實施大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的法制保障。一方面，利用大數(shù)據(jù)服務(wù)社會公眾，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”，這是政府和公眾的共同期待;另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、個人隱私保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，必須制度先行，厘清開放的標(biāo)準(zhǔn)與界限，確保在安全的前提下開放政府?dāng)?shù)據(jù)。

　　第二，要盡快明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的組織機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)發(fā)展已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略，頂層政策設(shè)計逐漸成型，從中央到基層、各部門、各地方政府都承擔(dān)著相應(yīng)的落實任務(wù)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及部門多，建議盡快成立負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的組織機(jī)構(gòu)，推動立法進(jìn)程。第三，建議充分吸收國內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)信息資源開放實踐的探索經(jīng)驗。第四，建議高度關(guān)注借鑒國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法成果。第五，要注重培育政府?dāng)?shù)據(jù)開放的社會氛圍，獲得社會公眾的認(rèn)可、理解與支持，提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的社會需求。

　　最后一句，我們無法忽視社會發(fā)展所帶來的變革，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一個新現(xiàn)象、新問題，對其理論關(guān)注和制度思考，剛剛只是開始。我的報告到這里，請各位師長批評指正。謝謝!

專家點評

董皞 廣州大學(xué)副校長

　　非常感謝中國法學(xué)青年論壇的邀請，給了我這樣一個能夠跟青年才俊面對面學(xué)習(xí)和交流的機(jī)會。今天的會議非常有趣，我們看到一群年輕人在一起討論比他們更加年輕的問題，這個時代是一個年輕的時代，也是一個年輕人的時代。我感覺這些孩子們大概是90后的孩子和80后的孩子，他們的區(qū)別已經(jīng)相當(dāng)大了，80后的孩子還不能夠完全是在網(wǎng)絡(luò)中成長起來的，90后的孩子可以說完全是在網(wǎng)絡(luò)世界中成長起來的。我們首先看到90后的孩子和80后的孩子的活動方式、生活方式、行為方式和社交方式，已經(jīng)和80后的孩子有相當(dāng)大的區(qū)別了。

　　科技發(fā)展更加快速地推動了社會和時代的發(fā)展，科技的更替周期速度在加快，而且周期也在縮短。前幾天，烏鎮(zhèn)召開的第三屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會，互聯(lián)網(wǎng)大會影響越來越大。在這次會上，馬云有幾句話，雖然不長，但是講得非常有意義，非常形象。他說：數(shù)據(jù)就是生產(chǎn)資料，計算就是生產(chǎn)力。我覺得這話并不過分。這種現(xiàn)象或者這個時代，當(dāng)時研究政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的人無法想象到社會已經(jīng)發(fā)展到今天這個樣子。

　　馬云總結(jié)兩百年來三次技術(shù)革命時，第一次技術(shù)革命是解放了體力，生產(chǎn)資料是煤，推動了蒸汽機(jī)的發(fā)展，遠(yuǎn)距離運輸從此變得輕松起來;第二次技術(shù)革命是生產(chǎn)資料——石油，生產(chǎn)了汽車，使得距離縮短了，使得人的空間概念變小了;第三次技術(shù)革命是大數(shù)據(jù)時代。我們今天都已經(jīng)深切感受到了距離越來越近，時間越來越近。我們的生活更加便利，信息交往更加快捷、更加順暢，在這里發(fā)生的事情1秒鐘之內(nèi)可以立刻傳遍全世界。他還說：未來的三十年不僅僅是互聯(lián)網(wǎng)公司的世界，而且是能夠用好互聯(lián)網(wǎng)的公司和用好互聯(lián)網(wǎng)的國家的世界。這對我們提出了一個很大的挑戰(zhàn)。所以能夠走在互聯(lián)網(wǎng)前面的國家、能夠走在互聯(lián)網(wǎng)前面的政府，可能就會是先進(jìn)的國家、發(fā)達(dá)的國家、文明的國家，可能也是最安全的國家。

　　互聯(lián)網(wǎng)利用最大的公司或最大的客戶無疑就是全世界各個國家的政府，沒有哪一個公司比它用互聯(lián)網(wǎng)更加普遍，客戶群更加多。政府作為社會公共服務(wù)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，它手中掌握的數(shù)據(jù)能不能被廣大的老百姓來利用，如何利用，這是非常需要研究的一個問題。尚龍同學(xué)這篇文章就是在研究這樣一個問題。

　　從法律上研究政府?dāng)?shù)據(jù)開放問題，反過來說，政府?dāng)?shù)據(jù)的利用問題，政府?dāng)?shù)據(jù)開放了，要有人來利用，誰來利用?就是它所針對的這些利用的對象。對這些問題的研究，就是研究政府?dāng)?shù)據(jù)的“四個權(quán)”，政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬權(quán)、政府?dāng)?shù)據(jù)的管理權(quán)、政府?dāng)?shù)據(jù)的利用權(quán)、政府?dāng)?shù)據(jù)的監(jiān)督權(quán)。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放，是以數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)為前提或基礎(chǔ)，而以管理權(quán)為依托的、以利用權(quán)為核心的、以監(jiān)督權(quán)為保障的一個綜合研究課題，必須研究這四個權(quán)利。

　　認(rèn)真學(xué)習(xí)拜讀了尚龍同學(xué)這篇文章，我覺得在四個方面有這樣重要的意義：

　　1.選題具有時代性。云計算的問題、互聯(lián)網(wǎng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的問題是近兩年才出現(xiàn)的新名詞，在互聯(lián)網(wǎng)時代、大數(shù)據(jù)時代產(chǎn)生的新事物。以前由于信息技術(shù)不夠發(fā)達(dá)，數(shù)據(jù)的作用沒有被人們所關(guān)注，隨著大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)的發(fā)展，一方面信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會的交匯融合引發(fā)了數(shù)據(jù)迅猛增長，另一方面對海量數(shù)據(jù)的采集、存儲、分析、挖掘使用都成為可能。政府?dāng)?shù)據(jù)資源蘊含著巨大的經(jīng)濟(jì)和社會價值，對生產(chǎn)流通分配活動，以及經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制，社會生活方式，國家治理能力的巨大影響，逐漸被世界各國所認(rèn)識。

　　2.選題問題意識。一系列關(guān)于大數(shù)據(jù)的政策文件，各地政府也在積極開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實踐探索，出現(xiàn)了一些新的行政活動，這需要我們認(rèn)真加以研究。

　　3.論文整體思路。從政府?dāng)?shù)據(jù)用信息技術(shù)革命的概念成為一項政府活動的事實，提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要立法規(guī)范的命題，同時政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)涵、理念與法律系屬性、政府?dāng)?shù)據(jù)開放和政府信息公開的聯(lián)系、區(qū)別等基本問題提出了分析意見，分析了當(dāng)前相關(guān)制度建設(shè)的現(xiàn)狀和政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法存在的主要問題。

　　4.論文觀點新穎?？偨Y(jié)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律屬性;厘清政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開的管理;論文提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論基礎(chǔ)與政府?dāng)?shù)據(jù)的公共性、公民對數(shù)據(jù)的所有權(quán)、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的義務(wù)等等。

　　提兩個問題供作者進(jìn)行進(jìn)一步思考：1.作為一個新的現(xiàn)象、新的問題，對數(shù)據(jù)開放及其立法的關(guān)注和研究是一個過程，這個過程也是相當(dāng)復(fù)雜的，問題也是相當(dāng)多的，不是一篇幾千字論文可以囊括的，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系上還有繼續(xù)深入研究的必要，特別是關(guān)于數(shù)據(jù)安全、知識產(chǎn)權(quán)等等一系列相關(guān)制度都要做分門別類加以研究。2.政府?dāng)?shù)據(jù)的開放既涉及法律規(guī)范問題，也涉及行政管理問題，還涉及信息技術(shù)問題，所以涉及綜合多學(xué)科，需要進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)。謝謝大家!