打造升級版政務(wù)公開制度

——論《政府信息公開條例》修改的基本定位

　　周漢華

　　《政府信息公開條例》(以下簡稱為《條例》)實施近八年，成績得到國內(nèi)外肯定，也面臨各種問題，有必要適時進行修改。目前，有關(guān)方面已經(jīng)啟動條例修改工作，正在征求意見。對于條例修改的基本方向，有兩種不同觀點。一種思路認為應(yīng)該圍繞條例實施中的具體問題，做出有針對性的修改。這一思路大家都贊同，正在進行的修改體現(xiàn)的也是這一思路。另一種思路認為應(yīng)該在解決具體問題的同時，根據(jù)信息化發(fā)展新形勢，打造升級版政務(wù)公開制度。

　　第二種思路是否可行，應(yīng)該如何進行具體制度設(shè)計，還存在比較多的模糊空間。筆者一直贊同后一種思路，現(xiàn)就升級版制度涉及的幾個主要問題予以論述。

　　一、實踐發(fā)展需要升級版政務(wù)公開制度

　　中國的改革舉措很多并不是規(guī)劃出來的，而是來自于自下而上的自發(fā)探索，因而具有很強的生命力?？疾煺?wù)公開制度的三個發(fā)展階段，再次印證了這一規(guī)律。

　　(一)政務(wù)公開的初步探索階段

　　中國的政務(wù)公開制度源自廣大農(nóng)民村務(wù)公開的自發(fā)探索，是中國農(nóng)村改革的一項偉大創(chuàng)造。在此基礎(chǔ)上，1987年制定的《村民委員會組織法(試行)》第17條規(guī)定：“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)所需的費用，經(jīng)村民會議討論決定，可以向本村經(jīng)濟組織或者村民籌集。收支帳目應(yīng)當(dāng)按期公布，接受村民和本村經(jīng)濟組織的監(jiān)督”。這是法律第一次對村務(wù)公開進行規(guī)范，極大地推動了村務(wù)公開工作的發(fā)展。

　　1990年，中共中央《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國村級組織建設(shè)工作座談會紀要〉的通知》要求“增加村務(wù)公開的力度，接受村民對村民委員會工作的監(jiān)督”。

　　1994年，中共中央《關(guān)于加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》第一次提出要抓好“村務(wù)公開制度建設(shè)”。

　　1998年，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》，促進了村務(wù)公開制度的全面發(fā)展。

　　在村務(wù)公開探索的基礎(chǔ)上，2000年，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》，開啟政務(wù)公開制度發(fā)展的新格局。

　　2002年，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于實行廠務(wù)公開制度的通知》，擴大公開制度的適用領(lǐng)域。

　　2005年，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于進一步推行政務(wù)公開的意見》，促進警務(wù)公開、稅務(wù)公開、立法公開、審判公開、檢務(wù)公開、校務(wù)公開、兩公開一監(jiān)督等各種形式的公開探索。

　　可以看到，在2007年出臺《條例》以前，政務(wù)公開積累的經(jīng)驗超過20年，充分體現(xiàn)我們黨從群眾中來、到群眾中去的群眾路線精神和各種主體勇于改革創(chuàng)新的活力和創(chuàng)造力。沒有這些實踐探索，不可能制定《條例》，更不可能有《條例》在制度建設(shè)上的提升和規(guī)范化。

　　當(dāng)然，從制度演進的角度看，這一階段的政務(wù)公開探索還是初步的，有很鮮明的過渡性特點，主要的缺陷是缺乏規(guī)范化的剛性制度約束，公開實效難以保證。一些主體想公開就公開，想公開多少就公開多少，不想公開就不公開，隨意性很大?？梢哉f這一階段的政務(wù)公開還只是1.0版的政務(wù)公開制度。

　　(二)政務(wù)公開的規(guī)范發(fā)展階段

　　《條例》的起草和制定，吸收借鑒許多有益的國際經(jīng)驗，將政務(wù)公開制度推上新的發(fā)展階段。相較于1.0版的政務(wù)公開制度，《條例》在幾個方面實現(xiàn)了重大突破：

　　第一，過去各種形式的政務(wù)公開大多屬于單方面的承諾，《條例》將公開從單方面的承諾變成申請人的權(quán)利、政府機關(guān)的義務(wù)，實現(xiàn)了性質(zhì)上的飛躍。

　　第二，政務(wù)公開原先大多限于辦事制度公開，有些地方形象地稱之為辦事過程與結(jié)果“兩公開”，《條例》不但要求政府機關(guān)公開辦事過程與結(jié)果，還要公開手中掌握的政府信息，大大地擴大了公開的范圍。

　　第三，政務(wù)公開的程序比較簡單、非正式，并且只有主動公開一種形式，《條例》規(guī)定的程序更為規(guī)范和嚴格，尤其是依申請公開的引入，實現(xiàn)了程序上的革命性變革。

　　第四，政務(wù)公開原先都沒有正式救濟途徑，只能采用傳統(tǒng)的反映意見或申訴等方式，作用非常有限，《條例》設(shè)計行政復(fù)議、行政訴訟等法定救濟途徑，以監(jiān)督政府機關(guān)依法公開信息。

　　第五，政務(wù)公開對配套制度的要求相對比較簡單，如設(shè)立公告欄、發(fā)放便民卡等，《條例》要求政府機關(guān)必須準(zhǔn)備政府信息目錄、公開辦事指南、發(fā)布年度報告、指定專門機構(gòu)與人員、提供查閱條件、在法定時限內(nèi)作出答復(fù)、建立違法責(zé)任追究制度等，等于打開了政府信息資源管理和行政體制改革的末端環(huán)節(jié)，倒逼政府機關(guān)進行系統(tǒng)變革。

　　概括起來說，《條例》構(gòu)筑的是基本能夠與國際經(jīng)驗接軌的2.0版政務(wù)公開制度，并由此使政務(wù)公開進入到規(guī)范發(fā)展階段。

　　《條例》實施近8年，政務(wù)公開制度取得令人矚目的成績，成為黨和政府全面深化改革的抓手、聯(lián)系群眾的橋梁，《條例》的基本制度稟賦功不可沒。

　　(三)政務(wù)公開的融合發(fā)展階段

　　條例實施以后，因為各種原因，實踐中一直面臨不少問題。一些政府機關(guān)工作人員公開觀念薄弱，工作不到位，不愿意公開手中的信息;一般群眾不愿、不會、不敢申請政府信息;個別地方的人民法院對信息公開案件受理難，判決更難;實踐中大量的政府信息公開申請都由特定少數(shù)人提出，各地普遍出現(xiàn)制度資源僅僅為少數(shù)人所用的現(xiàn)象，偏離制度設(shè)計的初衷。尤其是近幾年來，隨著以微博、微信為代表的移動社交網(wǎng)絡(luò)的迅速普及和信息傳播方式的深刻變革，公眾對政府工作知情、參與和監(jiān)督的意識不斷增強，對各級行政機關(guān)依法公開政府信息、及時回應(yīng)公眾關(guān)切和正確引導(dǎo)輿情提出更高要求。

　　在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，政府信息公開制度本身所具有的程序規(guī)范、單向被動、邊界清晰、主體有限等特點，逐步顯現(xiàn)出不適應(yīng)性，單純依靠這一制度越來越難以做到“讓群眾看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督”。比如，根據(jù)《條例》規(guī)定，一般咨詢與政府信息公開申請不同，政府機關(guān)只有義務(wù)提供信息，申請人是否能夠看懂，并不是政府機關(guān)的責(zé)任;對于依申請公開的政府信息，如果沒有申請人的申請，政府機關(guān)沒有義務(wù)主動公開;政府信息公開只涉及政府機關(guān)制作或者獲取的政府信息，對于一些突發(fā)事件或者輿情的說明或者引導(dǎo)，并不屬于《條例》的適用范圍，等等。

　　這樣，從結(jié)果看，《條例》規(guī)定的制度并不能有效解決一些地方和部門政府信息公開不主動、不及時，面對公眾關(guān)切不回應(yīng)、不發(fā)聲等問題，影響政府公信力和權(quán)威。

　　從國際經(jīng)驗看，隨著信息化的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的政府信息公開制度近幾年來正在發(fā)生深刻變革。政府機關(guān)從被動接受公開申請變?yōu)橹鲃油扑托畔?，及時回應(yīng)公眾要求，推動不同制度融合，已經(jīng)成為各國制度變革的普遍趨勢。

　　2009年1月21日，奧巴馬總統(tǒng)在就職第一天簽發(fā)《透明和開放政府總統(tǒng)備忘案》，提出透明、參與、合作三大原則。

　　2009年12月8日，美國管理與預(yù)算辦公室發(fā)布《開放政府指令》，改變《信息自由法》以依申請公開為主的運行范式，建立以主動公開為基本范式的開放政府體系。

　　2013年6月19日，樸槿惠總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的韓國新一屆政府發(fā)布“政府3.0時代”計劃，核心是將政府擁有的信息在國民提出要求之前進行公開。從2014年開始，韓國公共機關(guān)出臺的所有政策均需從頭至尾的透明化。

　　加拿大政府通過開放數(shù)據(jù)、開放信息與開放對話三個主要渠道推動開放政府計劃，搭建專門的“咨詢加拿大人民”門戶網(wǎng)站。

　　澳大利亞政府頒布《開放政府宣言》，承諾“在接觸文化基礎(chǔ)上開放政府，通過創(chuàng)造性技術(shù)運用，更好獲取和利用政府擁有的信息”。

　　2011年聯(lián)合國大會期間，美國在國際上積極推動開放政府伙伴關(guān)系，巴西、印尼、墨西哥、菲律賓、挪威、南非、英國、美國8個國家首批簽署，目前已經(jīng)有65個國家參與。各國紛紛制定行動計劃，推動開放政府步伐。

　　《條例》實施實踐中，為因應(yīng)信息化發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)，我國一些地方、部門也已經(jīng)在自發(fā)推動制度融合，升級版政務(wù)公開制度的大致輪廓已經(jīng)初步呼之欲出。比如：

　　將政策咨詢與政府信息公開申請作一并考慮，通過政府信息公開渠道更好地為公眾提供咨詢服務(wù);

　　將政府信息公開機構(gòu)與宣傳部門整合，及時回應(yīng)群眾關(guān)心的重大問題;

　　將政府信息公開與投訴、舉報、信訪機構(gòu)整合，通過信息公開渠道更早、更快地發(fā)現(xiàn)行政管理工作中存在的問題;

　　將政府信息公開與紀檢監(jiān)察結(jié)合，實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督;

　　將政府信息公開與軟環(huán)境建設(shè)結(jié)合，為營造良好投資環(huán)境服務(wù);

　　將政府信息公開與信息共享、大數(shù)據(jù)開發(fā)利用一并考慮，為重大決策、行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)、維護社會安全提供全方位支撐。

　　從實際效果看，制度融合得越好，《條例》的實施就越順利，相關(guān)的工作開展得也越好，反之則會使《條例》實施陷入方向不明、體制分割、資源短缺等各種困境中。

　　由此可見，升級版政務(wù)公開制度已經(jīng)不是要不要的問題，而是如何在實踐自發(fā)探索的基礎(chǔ)上進一步系統(tǒng)地加以完善并推廣，通過《條例》修改打造3.0版的政務(wù)公開制度，體現(xiàn)及時高效、多向互動、資源共享、互聯(lián)互通等特點，推動政務(wù)公開制度進入融合發(fā)展新階段。

　　二、“四個全面”戰(zhàn)略布局對政務(wù)公開提出新要求

　　當(dāng)前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，亟需推進體制機制改革創(chuàng)新，及時化解各種矛盾與風(fēng)險，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰(zhàn)略布局。與之相應(yīng)，中央對政務(wù)公開也提出一系列新要求，為《條例》修改、打造升級版政務(wù)公開制度指明方向。

　　黨的十八屆四中全會決定在政務(wù)公開的原則與范圍方面較《條例》規(guī)定有實質(zhì)性的提升：

　　一是明確提出全面推進政務(wù)公開，包括決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，較《條例》規(guī)定的公開范圍要廣得多。

　　二是強調(diào)堅持以公開為常態(tài)不公開為例外原則，彌補《條例》在基本原則上的立法缺憾。

　　中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》(以下簡稱為《實施綱要》)在政務(wù)公開方面著墨甚多，要求非常具體，很多內(nèi)容都是當(dāng)年制定《條例》時沒有考慮到的，如做好對熱點敏感問題的輿論引導(dǎo)，創(chuàng)新政務(wù)公開方式，提高政務(wù)公開信息化、集中化水平等。中央將推進政務(wù)公開的職能與推進政府信息公開的職能集中到國辦政務(wù)公開辦以后，政務(wù)公開與政府信息公開長期分離的格局得到解決，為打造升級版政務(wù)公開制度提供了組織保障。

　　2013年9月18日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上提出，要依法實施政府信息公開，使政府經(jīng)濟社會政策透明、權(quán)力運行透明，讓群眾看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督。李克強總理的講話，對政府信息公開提出新要求，為打造升級版政務(wù)公開制度明確了方向。

　　2013年國辦發(fā)布的《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》，2014年中辦發(fā)布的《關(guān)于建立健全信息發(fā)布和政策解讀機制的意見》和國辦發(fā)布的《關(guān)于加強政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見》等一系列文件，對用好網(wǎng)絡(luò)特別是政府網(wǎng)站促進政府信息公開、提高政府公信力等相繼作出重要部署，要求打造新聞發(fā)布、政策解讀、信息公開的升級版。

　　2016年2月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》，明確提出公開透明是法治政府的基本特征，要求穩(wěn)步推進政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放，加強政策解讀，通過政務(wù)公開讓公眾更大程度地參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督，建立健全政務(wù)輿情收集、研判、處置和回應(yīng)機制，引領(lǐng)社會輿論，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的一體化政務(wù)服務(wù)體系，將政府網(wǎng)站打造成更加全面的信息公開平臺、更加權(quán)威的政策發(fā)布解讀和輿論引導(dǎo)平臺、更加及時地回應(yīng)關(guān)切和便民服務(wù)平臺，有條件的應(yīng)把政務(wù)公開、政務(wù)服務(wù)、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、公共資源交易監(jiān)督管理等工作統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進。這些要求和部署如果能夠得到有效落實，一定能使政務(wù)公開工作與相關(guān)工作更加緊密結(jié)合，形成制度合力，進而打造升級版政務(wù)公開制度。

　　中央對于全面推進政務(wù)公開的核心要求可以歸納為兩個方面：

　　一是公開的全面性和系統(tǒng)性，這是“四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求，是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵之舉，是實現(xiàn)對權(quán)力監(jiān)督制約的治本之策。

　　二是要把群眾“看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督”作為評價公開是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)的是以公眾為中心的現(xiàn)代治理理念，是網(wǎng)絡(luò)時代的必然要求，目的是實現(xiàn)從政府部門“端菜”變?yōu)槿嗣袢罕姟包c菜”，擴大公眾參與，建設(shè)服務(wù)型政府。

　　這些原則和要求，比《條例》的立意更高、標(biāo)準(zhǔn)更嚴、影響更廣。

　　包括《條例》在內(nèi)，各國規(guī)范的政府信息公開制度的邏輯基礎(chǔ)仍然是以政府為中心的供給視角，以政府機關(guān)完成法律規(guī)定的義務(wù)為最高目標(biāo)。因此，盡管在公開的范圍上也許能夠達到以公開為原則、不公開為例外的水平，滿足公開的全面性要求。但是，供給視角的制度定位決定了傳統(tǒng)制度始終無法滿足以公眾為中心的網(wǎng)絡(luò)時代要求。公開的信息可能與公眾的需求脫節(jié)，甚至使公眾淹沒在大量無用的信息中，降低制度的有效性。這是近幾年來各國紛紛打造信息公開制度升級版的內(nèi)在原因，以公眾為中心，推動制度融合，提升制度實效，更好地為公眾服務(wù)。

　　《條例》的修改，需對國內(nèi)外發(fā)展趨勢有非常清醒的認識，不打造升級版政務(wù)公開制度，不可能完成全面推進政務(wù)公開的任務(wù)，無法應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)對政府管理帶來的深刻挑戰(zhàn)。

　　當(dāng)然，對于《條例》實施中那些非常棘手的現(xiàn)實問題，同樣必須高度重視，并通過《條例》修改加以解決，該進則進，該退則退。例如，對于較為普遍的過度利用申請權(quán)問題，有必要設(shè)置一定的制度門檻;對公開例外情形列舉不周延問題，有必要加以彌補，將過程性信息、執(zhí)法信息、內(nèi)部信息等納入例外條款;對于實踐中難以操作的申請人特殊需要要求，可以考慮刪除;對于哪些主體屬于《條例》規(guī)定的公開義務(wù)主體，應(yīng)該予以明確;對于主動公開與依申請公開的程序，應(yīng)該進一步優(yōu)化。這些具體制度上的調(diào)整或者修改，有進有退，都非常重要，直接決定著制度在實踐中是否能夠順利運轉(zhuǎn)。

　　但是，這些修改或者調(diào)整，哪怕變化再大，也仍然只是屬于戰(zhàn)術(shù)層面的微調(diào)。戰(zhàn)術(shù)層面的有進有退只有與戰(zhàn)略布局上的全面推進相互結(jié)合，才能形成兩輪驅(qū)動格局，既解決現(xiàn)實問題，又全面謀劃未來。輕視戰(zhàn)術(shù)安排，會導(dǎo)致規(guī)定無法操作;缺乏戰(zhàn)略布局，會迷失大方向。

　　比如，過程性信息在各國信息公開法中普遍被作為例外情形加以規(guī)定，《條例》因為沒有規(guī)定，實踐中常常以“三安全、一穩(wěn)定”條款代替，導(dǎo)致各種爭議?！稐l例》修改預(yù)期應(yīng)該會將過程性信息作為例外加以明確，彌補立法技術(shù)缺陷。但是，另一方面，四中全會決定要求決策“過程公開”，《實施綱要》除要求行政決策“過程公開”以外，還要求“逐步實行專家信息和論證意見公開”，“對社會關(guān)注度高的決策事項，應(yīng)當(dāng)公開信息、解釋說明，及時反饋意見采納情況和理由”。這樣，過程性信息公開例外的規(guī)定就必須與決策過程公開的要求一并考慮，一并設(shè)計，一并推進。一方面將過程性信息納入例外情形加以規(guī)定，另一方面增加決策過程公開、決策理由公開、專家論證意見公開等方面的規(guī)定，并推動政府機關(guān)及時回應(yīng)社會對決策的各種疑問，增加決策透明度與公信力。如果僅僅停留在技術(shù)層面，就事論事，只是將過程性信息納入例外，雖然本身有道理，也有利于《條例》更好實施，但明顯會與中央的要求不合拍、不同步、不協(xié)調(diào)，無法滿足公眾對決策公開透明的要求。

　　更深入分析可以發(fā)現(xiàn)，《條例》實施中面臨的一些技術(shù)操作層面問題，很多是因為配套制度缺乏，因此才不得不進行必要的收縮。為解決類似問題，如果能夠通過全面推進政務(wù)公開，形成倒逼機制，推動相關(guān)配套制度進步，也是一種選擇，效果可能會更好。至少從《條例》制定與實施的歷史經(jīng)驗看，這種倒逼機制非常有效。

　　因此，《條例》修改如果只是就事論事，處處遷就現(xiàn)實，必然會產(chǎn)生一退再退的連鎖負效應(yīng)。山中方一日，世上已千年。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代修改《條例》，需要再次拿出當(dāng)年制定《條例》時的政治勇氣與智慧，在“四個全面”戰(zhàn)略布局中推動政務(wù)公開制度順勢邁上新臺階。

　　三、升級版政務(wù)公開制度的基本內(nèi)容

　　現(xiàn)代政府建立在人民主權(quán)原則之上，知情、參與、監(jiān)督是人民主權(quán)的基本要求。讓公眾看得到、聽得懂、能監(jiān)督，始終伴隨現(xiàn)代政府，并不是網(wǎng)絡(luò)時代才有的特殊要求。只不過在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，在傳統(tǒng)的社會分工與政府部門設(shè)置的格局之下，整個知情權(quán)制度的設(shè)計無法超越以政府(部門)為中心的傳統(tǒng)管理架構(gòu)，并形成被動、單向、分散、程序嚴格等特點。雖然法律提供了公眾知情與參與的渠道，但能否真正實質(zhì)參與，很大程度上取決于公眾本身的能力。

　　互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，使傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)和管理體制受到很大沖擊，政府能夠通過信息技術(shù)構(gòu)造以公眾為中心的服務(wù)型政府，帶來政府治理的革命性變化。同時，互聯(lián)網(wǎng)的信息傳播方式能夠賦能社會弱勢群體，消除信息落差，推動大眾參與、大眾監(jiān)督。信息時代的政府信息公開，一定是以知情權(quán)理念和制度為核心，向上下游延伸、拓展、融合，充分利用信息技術(shù)優(yōu)化行政流程和程序，使公眾能夠?qū)嵸|(zhì)知情、參與和監(jiān)督，實現(xiàn)人民主權(quán)原則。

　　這樣看來，規(guī)范的政府信息公開是對政府機關(guān)的基本要求，屬于規(guī)定動作、法定義務(wù)，尤其在我國這樣的后發(fā)國家，政府信息公開的很多基本要求一直都還沒有達到，需要通過扎實的制度建設(shè)逐步予以落實。升級版的政務(wù)公開是對政府機關(guān)的更高要求，屬于自選動作、激勵機制，需要在信息化發(fā)展過程中逐步摸索規(guī)律，鼓勵政府機關(guān)不斷提升治理水平。

　　打造升級版的政務(wù)公開制度，實質(zhì)是實現(xiàn)基本要求與更高要求兩者之間的統(tǒng)一?；疽笫钦?wù)公開制度的剛性部分，是整個制度的核心，必須不折不扣履行;更高要求是核心制度以外的增量部分，有一定的靈活性，既可以是體制機制創(chuàng)新，也可以是制度融合、流程再造、平臺建設(shè)等，由不同政府機關(guān)根據(jù)本身實際情況決定，目的是為更好服務(wù)公眾，滿足公眾需求。隨著信息化進一步發(fā)展，更高要求的剛性應(yīng)該會逐步增強，甚至成為基本要求，并鼓勵引入更多的自選動作，不斷提高政府治理水平。

　　《條例》修改也要從基本要求與更高要求兩個方面分別加以完善：

　　(一)進一步完善規(guī)范的政府信息公開制度，夯實制度基礎(chǔ)

　　升級版政務(wù)公開制度建立在2.0版制度基礎(chǔ)上，兩者是相互遞進關(guān)系。進一步完善2.0版政府信息公開制度，應(yīng)該是《條例》修改中首先必須關(guān)注的重點?！稐l例》從正式實施到現(xiàn)在只有不到8年時間，不論是《條例》規(guī)定本身還是《條例》的實施都面臨很多非常棘手的現(xiàn)實問題，需要通過《條例》修改加以解決。

　　1.切實有效扭轉(zhuǎn)制度被少數(shù)人過度利用現(xiàn)象，增強制度的正當(dāng)性。

　　從實踐反映的情況看，《條例》實施中目前最為突出的問題是整個制度很大程度上被少數(shù)人過度利用，如反復(fù)提出申請，以政府信息公開申請作為與政府機關(guān)討價還價的籌碼，將政府信息公開變?yōu)槭聦嵣系牡诙旁L渠道等，并導(dǎo)致大量的行政與司法資源被少數(shù)人占用，廣大群眾并不能享受制度帶來的好處。形成這種局面的原因雖然非常復(fù)雜，涉及到社會經(jīng)濟生活各個方面，只是最后都集中傳導(dǎo)到政府信息公開環(huán)節(jié)，但是，這種格局持續(xù)下去既不利于制度的正當(dāng)性，也難以為繼。政府信息公開制度作為公共產(chǎn)品，其服務(wù)對象應(yīng)該是廣大公眾，而不能僅僅只是少數(shù)人。如果一項公共產(chǎn)品長期被少數(shù)人過度利用，相當(dāng)于少數(shù)人占用大量的公共資源，既不公平，也不合理。

　　一般而言，公共產(chǎn)品的使用成本如果過低，就會出現(xiàn)少數(shù)人過度利用現(xiàn)象。為此，《條例》修改可以從提高經(jīng)常申請人使用成本入手，明確信息公開申請檢索費的遞增收費標(biāo)準(zhǔn)，并通過建立集中收費窗口方式解決目前收費成本過高等問題，同時明確規(guī)定對于普通申請人可以減免相關(guān)費用。也可以考慮賦予被申請人資源約束條件下一定的裁量權(quán)，根據(jù)申請人類型分別適用不同程序，對普通申請人按照一般程序要求執(zhí)行，對經(jīng)常申請人可以延長辦理時限。還可以總結(jié)司法實踐經(jīng)驗，明確規(guī)定明顯惡意申請排除受理制度，避免惡意申請占用有限的行政與司法資源。有關(guān)方面正在征求意見的修訂方案考慮對經(jīng)常申請人的申請次數(shù)設(shè)定上限，在當(dāng)前環(huán)境下有其合理性，有利于制度資源的公平配置，提高制度的正當(dāng)性。

　　當(dāng)然，從長遠而言，要從根本上改變少數(shù)人過度利用信息公開制度的現(xiàn)象，還需要從問題產(chǎn)生的根源入手，在上中游建立系統(tǒng)、有效的資源配置機制，避免矛盾糾紛都涌向下游的信息公開環(huán)節(jié)。

　　2.明確、調(diào)整、細化《條例》相關(guān)規(guī)定，提高《條例》的科學(xué)性。

　　因為主客觀方面的原因，《條例》一直存在定位不夠明確、規(guī)定過于原則、缺乏可操作性等方面的問題。

　　比如，《條例》雖然提供行政復(fù)議、行政訴訟救濟手段，體現(xiàn)有救濟才有權(quán)利的現(xiàn)代法治原則，但是，《條例》并沒有規(guī)定知情權(quán)概念，也未規(guī)定公開為原則、不公開為例外，導(dǎo)致信息公開制度的基本定位不夠明確。信息公開究竟只是發(fā)揮第1條規(guī)定的“服務(wù)作用”還是保障公眾的知情權(quán)，公開與不公開的原則及邊界應(yīng)該怎么把握，認識上一直存在很大的分歧。為此，《條例》修改有必要明確納入知情權(quán)概念，并將“公開為常態(tài)，不公開為例外”加以確立，以進一步明確制度的基本定位。

　　再如，《條例》總則第8條規(guī)定的“三安全一穩(wěn)定”與條例第二章對于公開范圍的規(guī)定(尤其是豁免公開范圍的規(guī)定)是什么關(guān)系，第13條規(guī)定的“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”包括哪些內(nèi)容，第14條規(guī)定的“信息發(fā)布保密審查機制”指的是什么，第17條關(guān)于行政機關(guān)“制作”與“獲取”的規(guī)定如何適用等，要么過于原則，缺乏可操作性，要么與其他規(guī)定不協(xié)調(diào)，無法適用，導(dǎo)致實踐中莫衷一是，甚至被一些行政機關(guān)濫用。

　　對于這些突出問題，該調(diào)整的應(yīng)該堅決調(diào)整、刪除，該細化充實的應(yīng)該細化充實。建議刪除無法核實的申請人“特殊需要”要求，明確保密審查機制的具體程序，淡化“制作”與“獲取”的區(qū)別，將執(zhí)法信息、過程性信息、純粹機關(guān)內(nèi)部信息等納入豁免公開范圍，大幅壓縮甚至完全取消“三安全一穩(wěn)定”規(guī)定等。

　　3.優(yōu)化《條例》結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，提高制度之間的協(xié)調(diào)性。

　　因為主客觀方面的原因，《條例》在結(jié)構(gòu)、程序、制度的協(xié)調(diào)性方面還存在一定的缺陷，有很大的提升和優(yōu)化空間。比如：

　　第二章“公開的范圍”主要規(guī)定的是主動公開，第三章“公開的方式和程序”規(guī)定的又主要是依申請公開，導(dǎo)致《條例》在整體結(jié)構(gòu)上不匹配;

　　第13條規(guī)定“特殊需要”，第20條并沒有規(guī)定提出申請時需要說明這種特殊需要，明顯相互脫節(jié);

　　第15條將政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會、報刊、廣播、電視等方式不加區(qū)別籠統(tǒng)規(guī)定，混淆規(guī)范的公開方式與非規(guī)范的公開方式之間的差別，使各地在統(tǒng)計數(shù)字上一直五花八門;

　　第四章的章名是“監(jiān)督與保障”，但整體而言，監(jiān)督條款多、保障條款少，更缺乏適應(yīng)我國國情的多元推進措施，導(dǎo)致實踐中既缺乏監(jiān)督，又缺乏保障，還缺乏有效的推進手段;

　　第37條雖然規(guī)定公共企事業(yè)單位的信息公開參照條例執(zhí)行，但缺乏具體要求，導(dǎo)致實踐中標(biāo)準(zhǔn)長期不明確。

　　為此，《條例》修改應(yīng)該在提高制度之間的協(xié)調(diào)性方面下功夫，解決結(jié)構(gòu)、程序、制度之間的失衡與不匹配現(xiàn)象，以形成合力?？梢钥紤]對《條例》的整體結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，加強不同規(guī)定之間的銜接，突出強制性基本要求與激勵性更高要求之間的差別，并將實踐中行之有效的一些推進措施(如國辦發(fā)布年度工作要點機制、各地方人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制等)明確加以規(guī)定。

　　(二)推動體制機制創(chuàng)新，打造升級版政務(wù)公開制度

　　移動互聯(lián)網(wǎng)時代，政府信息公開制度要跟上時代發(fā)展步伐，必須根據(jù)中央全面推進政務(wù)公開工作總體要求，總結(jié)實踐經(jīng)驗，推動體制機制創(chuàng)新，打造升級版政務(wù)公開制度。

　　1.拓寬政務(wù)公開的廣度與深度，全面推進政務(wù)公開。

　　在新形勢下，要落實“公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，政務(wù)公開需要在廣度與深度上全面超越《條例》的規(guī)定。

　　在義務(wù)主體方面，除繼續(xù)推動行政機關(guān)履行《條例》規(guī)定的義務(wù)以外，應(yīng)該加大力度落實法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及提供社會公共服務(wù)的企事業(yè)單位的信息公開工作，并鼓勵、引導(dǎo)、推動各種社會組織、中介機構(gòu)等的信息公開，盡量實現(xiàn)公開全覆蓋。

　　在公開內(nèi)容方面，除政府信息公開以外，要嘗試推進諸如決策會議公開、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、電子參與、執(zhí)法過程公開、政府績效公開、專家咨詢論證意見與過程公開等，以豐富公開的內(nèi)容與形式。

　　在公開實效方面，要適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)與自媒體時代的全新形勢，推動政府官員轉(zhuǎn)變觀念，提升能力，開創(chuàng)政務(wù)公開工作的新局面，實現(xiàn)以公開促改革、以公開促穩(wěn)定的良性循環(huán)。

　　2.促進不同制度之間的融合，形成集聚效應(yīng)。

　　網(wǎng)絡(luò)時代，技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、制度都在逐步融合，打破傳統(tǒng)的邊界劃分，形成集聚效應(yīng)。融合既是創(chuàng)新的前提，也是創(chuàng)新的結(jié)果和條件。打造升級版政務(wù)公開制度，關(guān)鍵在于促進不同制度之間的融合。

　　為此，需要充分發(fā)揮政府信息資源的基礎(chǔ)性作用，通過信息化手段將政府信息公開與決策科學(xué)化、公眾參與、風(fēng)險預(yù)警、輿情研判、政務(wù)服務(wù)、投資環(huán)境打造、對外宣傳、反腐倡廉、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、信訪維穩(wěn)、投訴舉報處理、執(zhí)法信息共享、誠信體系建設(shè)與電子政務(wù)建設(shè)等工作緊密結(jié)合，為這些制度提供更好的支撐服務(wù)。通過不同制度之間融合，改變政府信息公開制度單線條運行，實踐中甚至淪為少數(shù)人與政府死磕工具的現(xiàn)狀，使政務(wù)公開成為政府把握輿情、民情、民意的前哨站，重大決策的信息源，行政監(jiān)管與執(zhí)法的千里眼，權(quán)力監(jiān)督與制約的利器，公眾知情與參與的平臺，經(jīng)濟社會發(fā)展的加速器，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的助推器。這樣，政務(wù)公開既為公開工作服務(wù)，也為領(lǐng)導(dǎo)決策、公眾參與、行政執(zhí)法、大眾創(chuàng)業(yè)、經(jīng)濟社會發(fā)展等眾多工作服務(wù)，與黨和國家的主旋律保持一致，形成互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境下的制度集聚效應(yīng)。

　　同時，政府信息公開制度本身也要向上下游雙向延伸與拓展。向上游延伸，需要推動政府信息資源管理制度不斷完善，提升政府信息質(zhì)量，更好發(fā)揮信息資源的基礎(chǔ)性作用。向下游拓展，需要做好政府信息公開以后的政策解讀與解釋、咨詢等工作，及時回應(yīng)各種質(zhì)疑或者懷疑，讓公眾不但能夠看得到，還要聽得懂、信得過、能監(jiān)督，建立良性互動的官民關(guān)系，提升政府權(quán)威和公信力。

　　應(yīng)該承認，《條例》當(dāng)年借鑒國際普遍經(jīng)驗，只是設(shè)計了單向運行的政府信息公開制度，并未考慮不同制度之間的融合，并且，當(dāng)年國際上也未出現(xiàn)升級版制度建設(shè)的浪潮。面對移動互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的全新環(huán)境，《條例》修改有必要實現(xiàn)制度的整體躍升，并賦予制度更多中國特色、時代特點。

　　考慮到多一事不如少一事的觀念在不少領(lǐng)導(dǎo)干部中還較為普遍，可能會擔(dān)心自選動作做得越多犯錯的可能性也越大，進而影響體制機制創(chuàng)新的積極性和主動性。打造升級版制度，促進制度融合，必須嚴格區(qū)分法定義務(wù)與增量探索的邊界，通過《條例》修改創(chuàng)造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的環(huán)境，免除改革探索的后顧之憂。

　　可以借鑒美國的經(jīng)驗，在增量探索領(lǐng)域明確規(guī)定免責(zé)機制，鼓勵行政機關(guān)改革創(chuàng)新，促進不同制度之間的融合。

　　當(dāng)然，這種免責(zé)只是免除法律責(zé)任，社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督與政治責(zé)任等監(jiān)督制約機制仍然需要發(fā)揮作用。

　　3.加強頂層設(shè)計，推動部門信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。

　　我們現(xiàn)在的行政管理制度(包括機構(gòu)設(shè)置、職能劃分、編制確定、部門預(yù)算管理、業(yè)務(wù)流程設(shè)計、行政文化、考核方式等)形成于互聯(lián)網(wǎng)時代到來之前，反映的是一種供給主導(dǎo)、部門分工的行業(yè)管理方式，不同管理部門分別對自己管轄的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)上下游、全流程負責(zé)，形成全面覆蓋的基本管理結(jié)構(gòu)。這種部門管理體制是工業(yè)時代社會分工與流水線作業(yè)方式甚至是農(nóng)業(yè)時代自給自足生產(chǎn)方式的體現(xiàn)，好處是職責(zé)明晰，邊界分明，分工清楚，便于發(fā)揮分工的優(yōu)勢，提高管理效率，也有利于事后的考核和監(jiān)督。

　　但是，這種體制也有弊端，隨著社會的發(fā)展和分工的細化，部門有不斷擴張和膨脹的沖動，形成各種官場病，機構(gòu)越來越臃腫，人浮于事;部門增加之后必然會增加合作的成本，甚至形成部門利益格局，部門利益超越整體利益，合作非常困難;遇到邊界難以界定的新領(lǐng)域，還會導(dǎo)致諸如爭權(quán)奪利、相互推諉等現(xiàn)象，形成管理真空。要克服部門管理體制弊端，通常只有兩種辦法：一是采用大部門體制，通過機構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)職能統(tǒng)一;二是借助信息化手段，通過信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同實現(xiàn)不同職能之間的互聯(lián)互通。

　　由于政務(wù)公開與其他制度的融合涉及面非常廣，不可能全部通過大部門體制解決，盡管有些職能的集中確實應(yīng)該納入《條例》修改考慮范圍。因此，《條例》修改應(yīng)該更多著力通過頂層設(shè)計來推動信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同局面的形成。國務(wù)院辦公廳與地方人民政府辦公廳(室)作為政府信息公開工作的主管部門，可以最大限度克服部門體制影響，對于強化頂層設(shè)計有天然優(yōu)勢。需要進一步明確，各級公開辦首先是政府辦，然后才是公開辦。公開辦的主要工作是推動政務(wù)公開，但絕對不是單線條就公開論公開，要從戰(zhàn)略性、全局性角度規(guī)劃和推動公開工作?！稐l例》修改應(yīng)該在各級公開辦職能定位、體制設(shè)計、手段保障、能力建設(shè)、人員配備、考核機制、平臺打造等方面全面加強頂層設(shè)計，為打造升級版政務(wù)公開制度提供體制機制保障。鑒于《條例》實施中目前已經(jīng)存在較為普遍的事多、人少、責(zé)任重等現(xiàn)象，升級版制度建設(shè)肯定會使責(zé)任與任務(wù)更重，為此，《條例》修改務(wù)必高度重視政務(wù)公開隊伍建設(shè)，提高管理效率。

　　4.調(diào)整評價與考核標(biāo)準(zhǔn)，擴大公眾參與。

　　打造升級版政務(wù)公開制度，評價與考核標(biāo)準(zhǔn)也要相應(yīng)調(diào)整，實現(xiàn)從供給主導(dǎo)向需求主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，以是否能夠滿足人民群眾的需要為判斷政務(wù)公開工作的最終評價指標(biāo)。這樣，不僅要考核行政機關(guān)公開多少信息、設(shè)立多少渠道、接受多少申請，更要考核公眾能夠利用多少信息，公開的政府信息產(chǎn)生多大的經(jīng)濟與社會價值，公開的政府信息對于推進行政執(zhí)法、便民服務(wù)、公眾參與等起到哪些作用，還有哪些公眾需要的信息沒有公開，公眾的意見與需求是否能夠得到及時反映，等等。只有這樣，政務(wù)公開才能從單向、被動向多向、主動轉(zhuǎn)變，從以行政機關(guān)為中心向以公眾為中心轉(zhuǎn)變。《條例》修改應(yīng)該設(shè)計公眾參與的多種渠道，提升參與實效，并通過評價與考核指標(biāo)在內(nèi)的系統(tǒng)激勵約束機制設(shè)計，促使行政機關(guān)積極為公眾服務(wù)，讓權(quán)力在陽光下運行，讓人民群眾看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督。