“統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)”背景下我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完善研究

魏 靜

　　一、“新農(nóng)?！蓖菩兄兴癸@的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要問(wèn)題

　　(一)制度的有效性方面

　　1、制度被認(rèn)可度不高。參保對(duì)象對(duì)“新農(nóng)保”政策了解意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致了解程度不高，缺乏全面深入的認(rèn)知，在一定程度上影響了“新農(nóng)?！闭叩穆鋵?shí)。

　　2、受“家庭養(yǎng)老”、“養(yǎng)兒防老”等思想觀念的影響，加之“新農(nóng)?！钡幕A(chǔ)養(yǎng)老金水平較低，對(duì)農(nóng)村居民老年生活的保障水平十分有限，導(dǎo)致農(nóng)民參保率較低，制度覆蓋率不高。

　　(二)制度的可持續(xù)性方面

　　1、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)構(gòu)不合理，雖采用三方集資的模式，但事實(shí)上保險(xiǎn)基金籌集主要靠參保人承擔(dān)。此外，政府補(bǔ)貼部分基金統(tǒng)籌層次低，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性增大基金籌集和待遇支付的風(fēng)險(xiǎn)。

　　2、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)和管理存在安全性和收益性的矛盾，投資渠道單一，基金管理的專(zhuān)業(yè)化程度低、層次低、難以形成規(guī)模效益，基金保值增值比較困難。

　　3、養(yǎng)老基金監(jiān)管制度不完善，規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，監(jiān)管主體不明、權(quán)責(zé)不清，缺乏獨(dú)立有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)管滯后。

　　(三)制度的可銜接性方面

　　1、新農(nóng)保制度以及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)銜接內(nèi)容的表述過(guò)于籠統(tǒng)，在具體實(shí)施過(guò)程中，地區(qū)間容易產(chǎn)生銜接比例差異，為日后農(nóng)村居民地區(qū)間流動(dòng)埋下隱患。

　　2、基金統(tǒng)籌層次不一致，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系地區(qū)間轉(zhuǎn)移沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的措施，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的自由流動(dòng)留下隱患。

　　二、制約我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度持續(xù)發(fā)展的原因

　　(一)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法滯后

　　1、缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律。到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有一部獨(dú)立的《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，更遑論單獨(dú)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法。目前具體規(guī)范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的只是兩個(gè)政策性文件，法律約束力不強(qiáng)。相關(guān)立法的滯后，嚴(yán)重影響了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的預(yù)期，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及，也不利于保護(hù)參保農(nóng)民的利益。

　　2、地方立法差異大，形成新的地區(qū)分割管理體制，影響了勞動(dòng)力資源的合理流動(dòng)。 “新農(nóng)?！敝贫热狈y(tǒng)一的中央立法，國(guó)務(wù)院頒布的指導(dǎo)意見(jiàn)允許地方根據(jù)《意見(jiàn)》，結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)具體操作辦法，造成各省制定不同的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)施不同的操作辦法。地方立法混亂，形成新的地區(qū)分割管理體制，影響了勞動(dòng)力資源的合理流動(dòng)，損害農(nóng)民工的養(yǎng)老權(quán)益。

　　(二)城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)未打破，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

　　1、我國(guó)一直致力于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但傳統(tǒng)的二元利益格局迄今仍未打破，我國(guó)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展還有著較大的差別，這種差別在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)還難以消除。雖然政府積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)村的投入，但與城鎮(zhèn)投入水平相比，仍存在較大差距。在此背景下，以政府財(cái)政補(bǔ)貼起關(guān)鍵作用的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施過(guò)程中存在相當(dāng)大的困難，制約了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

　　2、東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，而且這種差距在短期內(nèi)很難消除。即使是同一省份內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在較大的差距，造成各地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力不平衡，這對(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)推行統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度造成了阻礙。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡在一定程度上抑制了新農(nóng)保制度的發(fā)展。

　　(三)政府責(zé)任模糊，政府職能的缺位

　　1、政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度供給職能缺位。首先，未制定與國(guó)情、經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)劃。其次，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度法制化建設(shè)滯后。最后，未建立良好的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行機(jī)制。

　　2、政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障職能缺位。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的核心問(wèn)題是資金的來(lái)源問(wèn)題，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的順利發(fā)展必須以充足的資金來(lái)源作為后盾。但目前政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持力度。這種主要由個(gè)人負(fù)擔(dān)的新農(nóng)?；饋?lái)源模式無(wú)異是讓農(nóng)民自己掏腰包。

　　三、完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策

　　(一)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

　　2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，為統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立提供了契機(jī)和政策依據(jù)。在統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始實(shí)施之后，農(nóng)村計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、村主職干部養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不應(yīng)該再繼續(xù)存在，而應(yīng)當(dāng)在做好制度銜接和過(guò)渡的基礎(chǔ)上，將其融合到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中。在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始實(shí)施之后，不應(yīng)再保留農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，而應(yīng)當(dāng)將其融入到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中。

　　(二)完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)立法

　　首先，在憲法層面，將“社會(huì)保障權(quán)”寫(xiě)入憲法，為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展提供明確的憲法依據(jù)。其次，法律層面，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，同時(shí)完善《老年人權(quán)益保護(hù)法》等法律的相關(guān)內(nèi)容，完善證券金融法律制度，規(guī)范我國(guó)的證券金融市場(chǎng)，防止養(yǎng)老金的入市面臨縮水、流失等不利狀況;完善行政復(fù)議和行政訴訟相關(guān)程序，健全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)爭(zhēng)端解決機(jī)制，充分保障參保者合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。最后，法規(guī)規(guī)章層面。制定有關(guān)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政規(guī)章和地方性法規(guī)，對(duì)《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》進(jìn)行必要的配合和補(bǔ)充，完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系。

　　(三)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)制度“實(shí)效”性

　　1、加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民參保意識(shí)。通過(guò)各種途徑加大宣傳，加強(qiáng)宣傳人員的素質(zhì)，使參保對(duì)象更加深入和直觀地了解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身以及自己可以期待的利益，提高農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的意識(shí)。

　　2、在實(shí)施強(qiáng)制性保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)自由意志。建議對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行強(qiáng)制參保制度，盡可能地?cái)U(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)困難農(nóng)戶(hù)進(jìn)行費(fèi)用減免。對(duì)個(gè)人賬戶(hù)的檔次選擇，完全尊重參保人的意志，任其自由選擇。保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策具有更大的覆蓋面、更強(qiáng)的可操作性和可持續(xù)性。

　　3、提高保險(xiǎn)基金的安全性和保值性。創(chuàng)新養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式，在保證基金總體安全穩(wěn)定的前提下，評(píng)估資本市場(chǎng)中現(xiàn)有的各種投資渠道風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，將部分資金投入市場(chǎng)中進(jìn)行資本運(yùn)作，以謀求基金在更大程度上的保值增值，從而更好地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能。

　　4、加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理。首先，設(shè)置獨(dú)立的基金監(jiān)管主體。對(duì)基金管理部門(mén)的監(jiān)管，一方面要注重內(nèi)部監(jiān)督，防止經(jīng)辦人員以權(quán)謀私;另一方面要加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)部門(mén)的外部監(jiān)督，對(duì)違法亂紀(jì)的部門(mén)和主要責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)厲查處。其次，要加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)督管理，防止銀行將基金挪為他用。再次，完善信息公開(kāi)，對(duì)基金的收繳、管理、投資運(yùn)用以及發(fā)放等各種信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告，提高信息透明度。最后，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，消除分工不明確、業(yè)務(wù)水平低、各地制度不一等諸多弊端。

　　5、完善城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接與轉(zhuǎn)化。首先，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)彈性機(jī)制，靈活處理參保人身份的轉(zhuǎn)換，保證賬戶(hù)的自由轉(zhuǎn)移。其次，建立與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相統(tǒng)一的公共網(wǎng)絡(luò)和管理系統(tǒng)，并在制度建立之初就考慮與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在各個(gè)層面的銜接，做到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和人員是融通的、技術(shù)是共用的、信息資源是共享的、以使社會(huì)資源功能發(fā)揮到最大化。最后，加大勞動(dòng)就業(yè)制度、戶(hù)籍制度、各項(xiàng)社會(huì)福利制度等制度的改革力度，取消制度限制，為城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。

　　6、增強(qiáng)政府責(zé)任，加大財(cái)政投入力度。從平等地保障公民社會(huì)保障權(quán)的角度出發(fā)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)平等地對(duì)待城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，一視同仁地提供包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障，這是國(guó)家和政府的責(zé)任。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政傾斜力度。同時(shí)，考慮我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)民收入水平存在差異的實(shí)際情況，國(guó)家在對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入和扶持可適當(dāng)不同，必要時(shí)可以嘗試階梯型財(cái)政扶持方案，避免一刀切，給國(guó)家財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)。