《應對氣候變化的國內法律機制研究》成果要報

西南政法大學應用法學院 廖建凱

　　一、氣候變化問題的本質、原因與應對路徑

　　明確氣候變化問題的本質、原因與應對路徑，可以為應對氣候變化國內法律機制的構建指明方向。

　　1.氣候變化問題的本質和原因

　　氣候變化是指由人類活動直接或間接地改變全球大氣成分而引發(fā)的大氣冷、暖、干、濕等特征相對于某一時期的持續(xù)性變化。人類活動向大氣中排放過量的溫室氣體是導致當前氣候變化的主要原因，而大氣中溫室氣體的增加主要是由于人類大規(guī)模的使用化石燃料；人類對土地用途的改變也可以在一定程度上影響氣候變化。氣溫升高、冰川融化、海平面上升和極端氣象事件頻發(fā)是氣候變化的基本表現(xiàn)，這些變化給生態(tài)系統(tǒng)和人類社會帶來了現(xiàn)實的和不可預測的不利影響。為了避免氣候的進一步變化，人類必須減少溫室氣體排放、降低大氣中溫室氣體的濃度;面對已經和可能發(fā)生的氣候變化及其影響，人類必須提高適應氣候變化的能力。

　　2.應對氣候變化的基本路徑

　　減少溫室氣體排放源和增加溫室氣體吸收匯，以減緩氣候變化;提高生態(tài)系統(tǒng)和人類社會適應氣候變化的能力，以適應氣候變化，是人類應對氣候變化的兩條基本路徑。盡管減緩氣候變化和適應氣候變化，在責任主體、問題指向、具體措施、目標效果等方面存在著差異，二者不能相互替代；但減緩氣候變化和適應氣候變化，在“減損”上目標一致、在很多領域相互促進，可以統(tǒng)合在可持續(xù)發(fā)展框架之下。

　　二、應對氣候變化的國內外壓力及相關立法現(xiàn)狀

　　應對氣候變化的國內外壓力及相關立法現(xiàn)狀，為構建應對氣候變化國內法律機制提供了必要性前提。

　　1.我國應對氣候變化的內生壓力

　　氣溫升高、冰川融化、海面上升、降水改變和極端氣象事件頻發(fā)等氣候變化現(xiàn)象已經在我國顯現(xiàn)，并對我國的農業(yè)生產、生態(tài)系統(tǒng)、水資源、海岸帶和醫(yī)療健康等領域帶來一系列不利影響。人口眾多、經濟發(fā)展水平不高、氣候條件較差、生態(tài)環(huán)境脆弱等特點，使我國易受氣候變化的不利影響，面臨著適應氣候變化的緊迫任務。未來經濟社會發(fā)展，將使我國能源需求進一步增長、溫室氣體的排放量將持續(xù)增加，我國面臨著控制溫室氣體排放的巨大壓力。

　　2.我國應對氣候變化的外部壓力

　　作為發(fā)展中國家，我國不需要承擔強制性的國際減排義務，但根據(jù)已有的氣候變化國際法律文件，我國仍須承擔應對氣候變化相關信息的收集與通報、參與應對氣候變化的國際合作等義務。無論是積極應對氣候變化的歐盟和日本，還是消極參與應對氣候變化國際合作的美國，都主張中國、印度等發(fā)展中大國應當承擔更多的責任。發(fā)展中大國正被日益推上承擔減排責任的中心位置，我國在氣候變化問題上面臨的國外壓力將越來越大。

　　3.我國應對氣候變化相關立法現(xiàn)狀

　　目前，我國還沒有應對氣候變化的專門立法，與應對氣候變化相關的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在環(huán)境保護法、能源法、產業(yè)法和災害防御法等法律部門或法律領域之中，內容涉及環(huán)境保護、能源利用、產業(yè)過程和自然災害防御等生產生活的諸多方面，在一定程度和范圍內為我國應對氣候變化提供了有力的法律支持。

　　由于現(xiàn)行應對氣候變化相關法律規(guī)定制定比較早，并且多從本部門或行業(yè)的角度出發(fā)，我國應對氣候變化相關立法存在著立法理念滯后、法律體系不健全和應對制度欠完善等問題，無法滿足應對氣候變化的新需要。立法理念滯后表現(xiàn)在：有些法律的立法目的還停留在促進和適應社會主義現(xiàn)代化建設之上；現(xiàn)行相關立法偏重于減緩氣候變化而忽視適應氣候變化，并且減緩氣候變化立法偏重于減源，而適應氣候變化立法偏重于社會適應能力的提高。法律體系不健全主要表現(xiàn)在：綜合性應對氣候變化法缺失；減緩和適應立法未并重而使法律體系失衡;在減緩和適應立法的某些領域還存在著法律空白或需要加強的地方。法律制度欠完善主要表現(xiàn)在溫室氣體排放交易制度、碳排放標識制度、應對氣候變化信息公開制度等相關立法或過于抽象或效力層級太低。

　　三、應對氣候變化國內法律機制的一般理論

　　應對氣候變化國內法律機制要以應對氣候變化的基本路徑為出發(fā)點，以法律機制理論為指導。

　　1.法律機制理論

　　法律機制是由密切聯(lián)系的法律規(guī)范、法律制度構成的有機系統(tǒng)，表現(xiàn)為規(guī)范體系和制度體系的內在功能和外在作用；法律機制是有機系統(tǒng)與動態(tài)過程的統(tǒng)一體，它從聯(lián)系而非孤立，從動態(tài)而非靜態(tài)的角度上關注法律在現(xiàn)實社會中的運行過程和運行效果。

　　2.應對氣候變化國內法律機制的界定

　　將法律機制理論與應對氣候變化的實踐相結合，“應對氣候變化國內法律機制”可以概括為：對國內減緩和適應氣候變化過程中產生的社會關系，進行調整的法律規(guī)范和法律制度構成的有機聯(lián)系綜合體。這些法律規(guī)范與應對氣候變化的基本路徑相對應，由“一體、兩翼、四向”的相關法律規(guī)范構成應對氣候變化法律體系(“一體”是指綜合性應對氣候變化法，“兩翼”是指減緩性氣候變化法和適應性氣候變化法，“四向”是指指向減排的減緩性氣候變化法、指向增匯的減緩性氣候變化法和指向增強社會適應能力的適應性氣候變化法、指向增強生態(tài)系統(tǒng)適應能力的適應性氣候變化法)。這些法律制度應當包括氣候變化風險評估制度、應對氣候變化戰(zhàn)略規(guī)劃制度、溫室氣體排放交易制度、氣候變化信息收集與發(fā)布制度、應對氣候變化共同參與制度和應對氣候變化資金支持制度等。

　　應對氣候變化國內法律機制中的法律規(guī)范和制度之間不是彼此孤立的，而是有機聯(lián)系的，共同組成應對氣候變化的法律規(guī)范體系和制度體系;它們不是靜止不動的，而是與氣候變化及其影響的發(fā)生發(fā)展相對應，共同構成應對氣候變化的動態(tài)過程。

　　四、構建我國應對氣候變化國內法律機制的設想

　　根據(jù)“應對氣候變化國內法律機制”的定義，結合我國應對氣候變化的實踐和相關立法現(xiàn)狀，構建我國應對氣候變化國內法律機制要完善應對氣候變化法律體系，同時構建應對氣候變化組織體系和法律制度體系。

　　1.完善應對氣候變化法律體系

　　構建“一體、兩翼、四向”型應對氣候變化法律體系，在制定綜合性應對氣候變化法的同時，適時修改和完善與減緩和適應氣候變化相關的法律法規(guī)。

　　綜合性應對氣候變化法，作為統(tǒng)領和協(xié)調各類應對氣候變化法律法規(guī)的綜合性、基礎性法律，應當以維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、保障人身財產安全和促進社會協(xié)調發(fā)展為目的，以減適并重(減緩與適應相并重)、共同參與(政府、企業(yè)和公眾共同參與)和協(xié)調發(fā)展(環(huán)境、經濟和社會協(xié)調發(fā)展)為基本原則。

　　減緩性氣候變化法包括指向溫室氣體減排的減緩性氣候變化法和指向溫室氣體增匯的減緩性氣候變化法兩大部分，涵蓋能源利用、工業(yè)過程和森林碳匯、土壤固碳等多個方面。適應性氣候變化法由指向人類社會的適應性氣候變化法和指向生態(tài)系統(tǒng)的適應性氣候變化法兩大部分構成，涵蓋農業(yè)適應、水資源適應、海岸帶適應、氣象災害防御和生境保護、物種保護等多個方面。要在立法理念、法律制度等方面具體修改完善《環(huán)境保護法》《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《循環(huán)經濟促進法》《清潔生產促進法》《森林法》《農業(yè)法》《自然保護區(qū)條例》《氣象災害防御條例》和《自然災害救助條例》等法律規(guī)范。

　　2.構建應對氣候變化的組織體系

　　應對氣候變化組織體系既是應對氣候變化相關立法規(guī)定的重要內容，又是應對氣候變化國內法律機制有效運行的組織保障。政府、企業(yè)和公眾是應對氣候變化組織體系的三個方面。以政府為主導的應對氣候變化管理體制，應當由“應對氣候變化委員會+應對氣候變化主管部門+應對氣候變化分管部門+應對氣候變化地方機構+應對氣候變化專家咨詢組”構成。企業(yè)及其行業(yè)協(xié)會、公眾及其自治組織，一方面有義務積極參與應對氣候變化的行動和應對氣候變化政策的落實;另一方面依法享有應對氣候變化相關信息的知情權，應對氣候變化事務的參與權、建議權和監(jiān)督權。

　　3.發(fā)展應對氣候變化法律制度體系

　　應對氣候變化法律制度體系，是應對氣候變化國內法律機制的基石，它應當由預防控制性制度和支持保障性制度組成。預防控制性制度旨在預防和控制氣候變化風險，是以維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、保障人身財產安全和促進社會協(xié)調發(fā)展為目的的法律制度。預防控制性制度主要由氣候變化風險評估制度、氣候變化戰(zhàn)略規(guī)劃制度和溫室氣體排放交易制度構成。支持保障性制度是旨在為應對氣候變化其他法律制度的實施，提供信息和人財物等方面的支持和保障的法律制度。支持保障制度主要由氣候變化信息收集與發(fā)布制度、應對氣候變化共同參與制度和應對氣候變化資金支持制度構成。

　　總之，由于應對氣候變化涉及的事項非常廣泛，構建我國應對氣候變化國內法律機制將是一項長期復雜的系統(tǒng)工程。短時間內建立起應對氣候變化的法律體系、組織體系和制度體系非常困難，但可以以制定綜合性應對氣候變化法為突破口。通過綜合性應對氣候變化法的制定，確立應對氣候變化的管理體制，明確政府、企業(yè)和公眾應對氣候變化的基本權利(權力)和義務(職責)、建立應對氣候變化的基本制度；同時以綜合性應對氣候變化法為指導，適時修改完善與減緩和適應氣候變化相關的法律法規(guī)。